“生态环境损害赔偿出现不正当扩张和包揽一切取向。”近日，北京京文律师事务所合伙人夏军在新环保法实施十周年与环境公益诉讼会议上表示。
生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型，旨在破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。经过2015年的试点工作，2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（简称《改革方案》），对生态环境损害赔偿制度（包括赔偿磋商和赔偿诉讼）的适用范围、赔偿范围等作出规定。
《改革方案》不仅明确了生态环境损害的定义，还规定生态环境损害赔偿制度应适用以下三种情形：发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。
2019年6月5日最高人民法院颁行的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》（简称《若干规定》）、2022年4月28日生态环境部等14部门联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》均沿用了《改革方案》中生态环境损害赔偿制度的适用范围。
生态环境损害赔偿适用范围扩大化
在实务中，“生态环境损害赔偿扩大的案例比比皆是，普遍滥用。” 夏军向界面新闻介绍，“只要排放超了标，行为违了法，虚拟计算出了环境损失，不考虑行为人主观过错的大小轻重，就机械教条式开展‘打秋风’式索赔。这是一种对企业变相实施的法外行政征收。有关部门之所以要披上私法外衣和借助民事工具，目的在于逃避合法性审查以及行政诉讼风险。”
夏军认为，绍兴市环境保护局、浙江某建材有限公司、诸暨市次坞镇人民政府生态环境损害赔偿协议一案明显超出适用的三种情形。2017年4月11日，诸暨市环境保护局会同诸暨市公安局对上峰建材公司联合突击检查时发现，这家建材公司超标排放氮氧化物、二氧化硫等大气污染物，对周边大气生态环境造成损害。经绍兴市环保科技服务中心鉴定评估，造成生态环境损害数额110.4143万元，鉴定评估费用12万元 ，合计122.4143万元。该建材公司违法排放的大气污染物已通过周边次坞镇大气生态环境稀释自净，无须实施现场修复。
绍兴市环境保护局经与该建材公司、次坞镇人民政府进行磋商，达成了《生态环境损害修复协议》，各方同意该建材公司以替代修复的方式承担生态环境损害赔偿责任。该建材公司在承担生态环境损害数额110.4143万元的基础上，自愿追加资金投入175.5857万元，合计总额286万元用于生态工程修复，并于2018年10月31日之前完成修复工程。
夏军介绍，该案中“超标排放氮氧化物、二氧化硫等大气污染物”即不属于“突发环境事件”，也不属于特定区域（重点生态功能区、禁止开发区）发生的环境污染事件。在浙江省内政策规范中，也并无依据支持“氮氧化物、二氧化硫等大气污染物”属于“其他严重影响生态环境后果”。
除此，更值得注意的是地方立法时扩大生态环境损害赔偿适用范围的倾向。2024年12月10日，江苏省南通市人民代表大会常务委员会公告发布了《南通市生态环境损害赔偿程序规定》，成为全国首部专门规范生态环境损害赔偿工作的地方性法规。
夏军介绍，以上地方性法规的第二条，表面看是对生态环境损害作出定义，实质却是界定本法规的适用范围，即行政机关可以针对哪些生态环境损害行为启动调查、索赔、磋商和诉讼。然而，此规定没有将生态环境损害赔偿制度适用范围限定在“三类情形”，明显违背中央“两办”出台的《改革方案》。
“生态环境损害赔偿范围扩大化，在执行过程中有可能出现‘有损必赔’的倾向，进一步导致公权程序向私权运作不当逃逸的后果。这给环境法治建设和营商环境改善带来了不可忽视的巨大隐患，对于民间组织环境公益诉讼也会造成遏制和打压。” 夏军说。
“一案三诉”困局如何破解？
围绕保护生态环境，中国构建了多种法律制度。除了上述提到的生态环境损害赔偿制度，2012年《民事诉讼法》第55条确立了环境民事公益诉讼制度；2015年12月，最高人民检察院在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第2章中新建环境行政公益诉讼制度，2018年2月以《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对其加以确认和完善。
但至今多种制度之间仍存模糊不清的地带，甚至演变出“齐头并进”的局面。中国法学会副会长、环境资源法学研究会负责人吕忠梅就曾对此表示担忧，她注意到，山东省首例生态损害赔偿案件中，既有人提起了环境公益诉讼、又有检察院的公诉，再加上生态损害赔偿的诉讼，变成了“一案三诉”。她说，“对于同一个违法行为，为什么要重复提起这么多诉讼，各个诉讼之间是什么关系？司法资源在任何国家都是最昂贵、最稀缺的资源，如此挥霍，可以吗？”
事实上，2019年6月5日最高人民法院颁行的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，其第17条明确规定“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理。”看似理清了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的关系。
但武汉大学法学院教授刘学在表示，“生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼不仅在实践中是混乱的，甚至在最高人民法院的司法解释中也是混乱的。”《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》将生态环境损害赔偿诉讼与生态环境民事公益诉讼相区分，似乎表明行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼不具有公益性。但在2023年公布的《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》第一条第二款中又直接将生态环境损害赔偿诉讼案件界定为民事公益诉讼。他指出，“制度的设计不需要叠床架屋，应让原有制度归位并充分发挥其制度功能。”
“关键是政府、检察机关和民间组织各司其职，形成合力。” 夏军向界面新闻提出了“2+3”的模式来划分三者的责任范围。其中“2”指两种特殊情况：较大及以上突发环境事件；特定区域（重点生态功能区、禁止开发区）发生的环境污染事件。对于上述两种特殊情况，行政机关应发挥其宏观调控和管理社会的传统职责、功能，并由检察院进行监督和补位。
夏军介绍，“3”之其一：其他严重环境损害情形，政府发出索赔预公告，由企业决定是否同意磋商，不同意的应当公开明确回应，否则视为同意磋商。企业选择拒绝时，社会组织与企业开展协商，也可提起诉讼。没有适格环保组织起诉的，检察院进行起诉。“3”之其二：已造成轻微的环境损害，或者存在造成环境损害重大危险风险，由社会组织协调和解或依法起诉，检察院进行补位，行政部门不得组织磋商或者起诉。“3”之其三：刑事转民事即先刑后民案件，区分是否属于两种特殊情况情形，分别由行政部门和社会组织主导索赔事务，检察院全程监督予以补位。
“限缩生态环境损害赔偿适用范围，改善营商环境，可以通过软法之治，促进生态环境多元共治，鼓励企业多履行环境保护主体责任，包括多投入多掏钱。软法之核心是强化企业主体责任概念，行政力量过于扩张、一味强硬执法，容易滋生以权谋私问题；过于软弱则是对企业违规违法姑息纵容。实现平衡，要靠多元共治。” 夏军说。